《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（以下简称《意见》），是时隔18年后中央再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，充分说明了我国当前“三农”问题的严重性已经到了不得不重点关注的程度，也体现了本届中央政府在新形势下把解决“三农”问题作为经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。而诸多“三农”问题的解决，尤其是农民收入提高、农业和农村经济发展均仰仗农村金融这一经脉的畅通。《意见》要求，要从农村实际和农民需求出发，按照有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制。这一要求无疑是非常适时的。

其实，20世纪70年代末期以来，农村金融改革均是对在政府主导下改革和创新农村金融制度的旅程的刻画，均是围绕政府要求农村金融机构更好地服务“三农”这一中心而展开的。这些改革包括恢复农业银行(1979年)、恢复农村信用社的“三性”(20世纪1980年代初-90年代中期)、扩大农村信用社自主权(20世纪80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1998)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)。而最近的改革无疑是2003年下半年启动的以明晰产权和完善管理体制为中心的新一轮农村信用社改革，以及正在酝酿中的农业发展银行改革和农业银行改革，等等。但是，农业资金投入短缺、农户和农村中小型企业贷款难问题仍较突出，已有一定层次发展推进的中国农村经济活动主体发展中的每一步，特别是正在推进的农业战略性结构调整，均不同程度地感受到来自落后的农村金融体制的制约。我国农村金融体制改革仍然没有完成，主要表现在农村金融组织体系发育不健全、农村金融市场机制不完善。

1.农村金融机构布局失衡，缺乏一个完整意义的农村金融组织体系。农村金融机构城乡布局失衡、区域性布局失衡严重。农村地区、中西部地区金融机构分布密度较小,农户不能享受到基本的金融服务。东部经济较发达地区农村，农村金融机构的区域布局相对较完善，农村商业金融也较发达，农村金融商品的供给较为充分。在中部粮食主产区农村金融市场上，虽然业已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。在1990年代初以来“减员增效”的呼声中，农业银行设置在乡镇及其乡镇以下的分支机构，被大量撤并。仅2002年，中国农业银行就减少支行及其以下机构5043个，减少12.43%。对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅来自农村信用社的垄断性供给。1990年代中期以来，全国农村信用社也走上了撤并机构之路。这种撤并之路在实行县一级法人、组建农村商业银行和农村合作银行改革过程中还进一步加快。2002年底信用社及联社营业部总数为35168个，比1990年底减少了39.57%。

2.现有农村金融机构组织的功能不健全。（1）农村政策金融功能不全，农业发展银行难以承担中国政策性金融的重任。农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”不能实现。业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。（2）国有商业金融在农村金融领域内的功能弱化。1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，包括农业银行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。1998年以来，四大国有商业银行撤并县及县以下机构4万多个，且撤并还在继续。并且，国有商业银行现存的县及县以下机构，贷款权较小，仅发挥吸储功能，每年以吸储上存方式从农村流出的资金估计达3000亿元。（3）农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出：一是在政府隐形担保下运作；二是治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度形同虚设；三是出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到贷款。

3.农村金融市场缺乏竞争主体和竞争机制。目前我国农村金融市场虽然存在着多种形式金融组织，但它们之间并没有形成有效的竞争机制。农业发展银行对特殊的企业群体提供信贷,不直接对农户开展业务;农业银行市场竞争视角从农村转向城市，从农业转向工商业；各种形式的非正规金融活动不受政府政策上的鼓励与保护，在较多的农村地区农村信用社成了农村金融市场上唯一的正规金融组织。在农村金融业务方面,其他金融组织并不对农村信用社产生竞争威胁，农村信用社之间也缺乏竞争的空间和条件。

4.农业保险发展滞后，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业每年约有5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。而中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制，二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求，三是不利于培育农户参与保险的积极性的培育，一定程度上限制了农业保险的发展。

虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重由1992年的3.6％下降到近年的1％左右。因农业保险的高赔付率（1982－2001年，中国人民保险公司的综合赔付率为108％），商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，农业保险的承保率不足5％。中国人民保险公司2002年的统计资料显示，农业保险收入仅占该公司保费总收入的0.6％，远远不能满足农村经济发展和农业产业化发展的需要。

5. 正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。当前抵押资产一般只限土地和房产和